Смог над городом: кто в ответе?
П. Лагутин, врач, Кемерово
Отвечает Мищенко В. Л., кандидат юридических наук, научный сотрудник сектора экологического права Института государства и права АН СССР
Советское законодательство пока не содержит такого специального понятия, как «смог», однако большое количество правовых норм, например статья 24 Закона СССР «Об охране атмосферного воздуха», предусматривает осуществление неотложных мер — от информации до временной приостановки работы предприятий и эвакуации населения, — «если в результате неблагоприятного сочетания метеорологических факторов, выбросов загрязняющих веществ в атмосферу и других вредных воздействий на атмосферный воздух в отдельных районах возникает угроза здоровью людей». Собственно, здесь речь и идет о мероприятиях, которые должны проводиться в случаях возникновения смога.
За загрязнение атмосферного воздуха установлена самая серьезная ответственность — уголовная. В РСФСР действует статья 223 Уголовного кодекса, по которой загрязнение воздуха вредными для здоровья людей отходами промышленного производства наказывается исправительными работами на срок до одного года или штрафом до трехсот рублей. А если такое загрязнение причинило существенный вред, возможно наказание лишением свободы на срок до пяти лет.
Установлена и административная ответственность за различные действия, приводящие к загрязнению атмосферного воздуха, например, за выброс вредных веществ с превышением нормативов, неиспользование очистного оборудования, нарушение правил сжигания отходов и так далее. Административная ответственность накладывается за нарушения менее значительные, чем уголовные преступления, поэтому и меры ее более мягки — в основном штрафы в размере до 50 рублей на граждан и до ста рублей на должностных лиц.
К сожалению, у нас в стране практически невозможно взыскать с виновных «экологические убытки», причиненные загрязнением воздуха, в том числе возместить ущерб, причиненный здоровью граждан: не утверждены необходимые методики расчета ущерба, не разработан судебный порядок его взыскания. Между тем во многих странах правовые механизмы возмещения за «экологический вред» давно действуют, и это тот самый случай, когда зарубежный опыт необходимо перенять.
Часто ли привлекаются к установленной ответственности виновники возникновения смога в населенных пунктах? Не очень. Одна из причин в том, что к юридической ответственности могут быть привлечены только те, кто действительно виновен в создавшейся ситуации, именно их можно наказать со всей строгостью закона, наказание невиновных противоречит социальной справедливости. Доказать вину конкретных людей в загрязнении атмосферного воздуха — одна из самых сложных проблем.
Судите сами. Даже в небольших городах промышленные предприятия загрязняют воздух плюс еще транспорт. Вот и растут предельно допустимые концентрации вредных веществ в воздухе. Кто виноват? Каждое отдельное предприятие установленные для него нормативы выбросов вроде соблюдает, каждая в отдельности машина технически исправна, никто конкретно за руку не пойман. А чуть погода изменилась, наступило безветрие — и над городом смог.
Бывает и по-другому. В городе есть предприятие-загрязнитель, допустившее незаконный выброс, допустим, химикатов. Дело идет в суд. Вроде бы ясно: руководители предприятия, трудовой коллектив должны быть наказаны! А на суде выясняется: работники держались сколько могли, сигнализировали «наверх», дежурили сверхурочно. Но завод построен в прошлом веке без учета каких-либо экологических требований, размещен часто в центре города даже без согласования с местными властями, каким-нибудь общесоюзным министерством, ассигнований по очистке сооружений недостаточно, само предприятие убыточно, технология устаревшая, да еще и проектировщики когда-то слегка ошиблись. В общем, никого из работников привлечь к ответственности нельзя.
Правда, органы санитарного надзора могут дать предписание о закрытии такого потенциально опасного производства. Однако министерство — владелец предприятия в данном городке — и царь и бог: от него зависит, строить или не строить жилье, дороги, другие объекты, и тем самым оно «давит» на местные власти, а те, в свою очередь, на санитарную службу. И все остается как было. Лишь в тех местах, где санитарные органы достаточно принципиальны и их поддерживает прокуратура, удается чего-либо добиться.
А что же те, кто размещал, проектировал, строил предприятие? Если они виновны, их можно привлечь. К ответственности в том случае, когда не истекли сроки давности. Так, человека можно привлечь к ответственности по статье 223 УК РСФСР, если со времени совершения им преступления прошло не более трех лет, а если ущерб существенный — не более пяти лет. К административной ответственности можно привлечь лишь спустя два месяца со дня нарушения нормативов. Действующее административное законодательство принято недавно, поэтому привлечь к ответственности можно только тех, кто совершил нарушение позже-1984 года.
У юристов большая надежда на разрабатываемые сейчас новые законы: об охране окружающей природной среды, о местном самоуправлении, об общественных организациях и другие. Новый хозяйственный механизм и дальнейшая демократизация нашей жизни позволят местным властям и общественности не допускать строительства на своей территории экологически опасных производств, добиваться внедрения на уже действующих предприятиях прогрессивных безотходных и малоотходных технологий, проводить независимую экологическую экспертизу всех проектов, обращаться в суд в случае любого нарушения права населения жить в благоприятной окружающей среде, требовать достоверной информации о состоянии среды, наконец, реально влиять на привлечение к юридической ответственности истинных виновников экологического неблагополучия.
К сожалению, среди наших граждан распространено очень вредное заблуждение: только ужесточение юридической ответственности, особенно уголовной, может привести к существенному улучшению экологической обстановки. Практика же, как советская, так и зарубежная, наоборот, свидетельствует о том, что основное — это ликвидация причин и условий экологических нарушений, как, впрочем, и любых других. Сама по себе ответственность не приводит к исчезновению явления, если в обществе сохраняются его корни. Никакая, даже самая суровая, ответственность не поможет, если внедрение интенсивных, экологически чистых технологий экономически невыгодно производственникам, если граждане не имеют реальных прав на изменение экологической ситуации, а вместо этого поощряется (например, путем льготных пенсий и повышенных зарплат) работа на экологически опасных предприятиях.
Как показывает мировой опыт, уповать надо не столько на неотвратимость наказания за экологическое преступление, хотя и это должно быть в. законе, сколько на предотвращение этого преступления. Ведь экологический ущерб часто невосполним, лучше его предупредить, чем лишиться природных благ навсегда.